باید و نبایدهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی در قرن جدید

مرکز پژوهش‌های مجلس با همکاری کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، سه‌شنبه ۱۶دی ماه اقدم به برگزاری همایش آسیب‌شناسی عملکرد مناطق آزاد در کشور با تاکید بر «اصلاح قانون در راستای بند‌۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» کرد و این در حالی است که یک هفته پیش از آن طی فراخوانی اقدام به «جمع‌سپاری قانون‌نویسی به منظور مشارکت در اصلاح قوانین مناطق آزاد کشور» کرده است.

عصر کاسپین/ مرکز پژوهش‌های مجلس با همکاری کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، سه‌شنبه ۱۶دی ماه اقدم به برگزاری همایش آسیب‌شناسی عملکرد مناطق آزاد در کشور با تاکید بر «اصلاح قانون در راستای بند‌۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» کرد و این در حالی است که یک هفته پیش از آن طی فراخوانی اقدام به «جمع‌سپاری قانون‌نویسی به منظور مشارکت در اصلاح قوانین مناطق آزاد کشور» کرده است.

از زمان انشای قانون فعلی مناطق آزاد بیش از ۲۷سال می‌گذرد، اقدام بایسته‌ای که پیرو جلسات کارشناسی مشترک نمایندگان بخش خصوصی با نمایندگان عضو کمیسیون اقتصادی مجلس، در قالب این دو طرح مستظهر شد.

نخست: در مسیر واکاوی عملکرد مناطق آزاد باید نکات مهمی را مورد توجه و مداقه بیشتری قرار داد. پیش فرض نمایندگان محترم مجلس و مرکز پژوهش‌ها، چرایی و به تعبیری چگونگی عدم دستیابی به اهداف ایجابی، ایجاد مناطق آزاد در سپهر اقتصادی کشور است که در این رهگذر موارد ذیل مورد بررسی قرار می‌گیرد:

– نخست: در حوزه قانونی مناطق آزاد چه کرده و در قبال عملکرد خود چه انتظاری داریم؟

– دوم: عملکرد مناطق آزاد فارغ و جدا از وضعیت اقتصادی ایران ظرف سه دهه گذشته نیست؟

– سوم: فرصت‌ها و مزیت‌های مناطق آزاد ایران برای کشورمان و در نهایت برای قرن پانزدهم چه باید کند؟

بررسی محورهای جمع‌سپاری قانون‌نویسی درخصوص قانون مناطق آزاد

محورهای دریافت ایده از سوی مرکز پژوهش‌ها در قالب جمع‌سپاری قانون‌نویسی مبتنی بر محورهای ذیل قرار گرفته است:

۱) مدل مطلوب اداره مناطق آزاد

۲) روش‌های افزایش تولید، صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد

۳) مدل‌ها و روش‌های مشارکت در توسعه زیرساخت‌های اساسی

۴) هدفمند شدن و ارتقای شفافیت در معافیت‌های مالیاتی این مناطق

۵) روش‌های ارتقای شفافیت در فرآیندهای گمرکی در مناطق آزاد

۶) روش‌های جلوگیری از قاچاق و واردات بی‌رویه در مناطق آزاد

پیش از بررسی خلاصه محورهای ایده‌ای که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به دنبال آن است، باید در عملکرد تحقیقاتی این پژوهشکده در حوزه تخصصی مناطق آزاد مداقه نمود.

بخش عمده بررسی‌های کارشناسی صورت گرفته حول محور لوایح اصلاح و ایجاد مناطق آزاد بوده و غیر از این، سرفصل موضوعی چهار گزارش اصلی در حوزه مفهومی و کارکردی و بررسی عملکرد مناطق آزاد موجود است که با عناوینی چون «فراتحلیل مناطق آزاد»، «با نمایندگان مردم در مجلس دهم با محوریت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی»، «بررسی چالش‌های مناطق آزاد»، «دلایل ناکامی مناطق آزاد ایران در مقایسه با منطقه آزاد جبل‌علی» و در نهایت گزارشی با عنوان «پیرامون لایحه اصلاح قانون مناطق آزاد با زیرعنوان دلایل عدم موفقیت مناطق آزاد در ایران» است.

درخصوص دغدغه‌های مرکز پژوهش‌ها باید ضمن احترام و قدردانی توجه به الزامات مدل مطلوب اداره مناطق آزاد با عنایت به سخنان رهبری و بند یازدهم اقتصاد مقاومتی، باید تصریح کرد تمرکز مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به عنوان بازوی اندیشه‌ای و پژوهشی نمایندگان مردم در مجلس، بیانگر وقوف به ضعف مدل مدیریت و اعمال حاکمیت قانون از سوی نهاد مجری و متعهد به اجرای قانون فعلی است. ضعفی ساختاری که ظرف یک دهه گذشته در تداوم وضع موجود که فعالین بخش خصوصی تا ساکنین مناطق تا علاقه‌مندان به توسعه واقعی ایران اسلامی بر ضعف آن اتفاق نظر دارند.

دوم: مهم‌ترین عامل اصلی و پیشران درخصوص جذب سرمایه‌گذار خارجی و افزایش صادرات را باید حول دو عامل مورد توجه قرار داد.:

– نخست: اجرای قانون کنونی (مصوب سال‌۱۳۷۲)

– دوم: همکاری نهادهای دولتی که متعهد به اجرای قانون مناطق آزاد می‌باشند. در عین حال نظارت مجلس بر اجرای قانون از سوی مجری و سایر اعضای شورای عالی، وجه ضمانت تحقق هدف است.

– سوم: در ارتباط با مدل و روش‌های مشارکت در توسعه زیرساخت‌های اساسی مناطق آزاد چندین سوال مطرح است که بیانگر باور کارشناسان مرکز مبنی بر استمرار عدم تعهد دولت نسبت به ایجاد زیرساخت‌های ضروری و اولیه برای هر‌گونه فعالیت اقتصادی است.

در عین حال این گزاره با مفهوم مدل مطلوب مورد جستجو منافات دارد؛ چراکه مدل موجود مناطق آزاد بر این اساس بنا نهاده شده که در آن محدوده‌ای به عنوان منطقه آزاد تعیین و ابلاغ شده و دولت ریالی جهت تامین زیرساخت‌ها برعهده نمی‌گیرد؛ مدلی که نقش محوری در وضع موجود در موقعیت کنونی کشورمان داشته و دارد.

توجه داشته باشیم که برای مشارکت کننده که محدوده نامشخصی از افراد و شرکت‌های داخلی و خارجی و حتی نهاد دولت را در برمی‌گیرد؛ صفت اساسی بودن زیرساخت برای تعیین محدوده اهمیت آن زیرساخت انتخاب شده محل مناقشه و تفسیر به رأی است؛ چراکه صفت اساسی بودن زیرساخت مشخص بودن آن امری مهم و حیاتی جهت برون‌رفت از وضعیت فعلی ارزیابی می‌شود. و در عین حال چه کسی در این مشارکت سهیم می‌شود، دولت یا بخش خصوصی؟

– چهارم: در ارتباط با سه محور مرتبط با شفافیت معافیت گمرکی و فرآیندهای گمرکی و روش جلوگیری از قاچاق باید تصریح کرد ظرف دو سال گذشته برخلاف تمام الگوهای موفق مناطق آزاد جهان، گمرک در مبادی ورودی و خروجی کالا در محدوده مناطق آزاد مستقر و مشغول به اعمال نظارت گمرکی است.

از سوی دیگر شفافیت مورد نظر در نص قانون موجود بوده؛ اما آنچه حائز اهمیت می‌باشد، بررسی عملکرد نهادهای مجری در مسیر اجرای قانون و شرح وظایف خود نسبت به تعهدات مندرج در قانون در قبال سرمایه‌گذاران است!؟ در شفافیت مطلوب فرآیندهای گمرکی و جلوگیری از قاچاق باید نهادهای دیگر درگیر با این پدیده شوم را مورد بررسی قررا داد؛ چراکه تمرکز بر آدرس غلط فعالین اقتصادی مناطق به دلیل اینکه بهره‌مندان از مزایا و معافیت‌های قانونی مناطق آزاد به دلیل معافیت از عوارض و مالیات معمول و نیاز به برندسازی در دورانی که در منطقه آزاد فعالیت می‌کنند، دلیلی بر انجام فعل قاچاق ندارند؛ عزیزان بهتر از ما اشراف دارند که پدیده قاچاق به دو دلیل صورت می گیرد، نخست عدم پرداخت عوارض و مالیات و دوم مشخص نبودن ماهیت و کیفیت کالای وارد شده به کشور؛ دو دلیلی که در ساز و کار مناطق آزاد، موضوعیتی ندارد.

– پنجم: در نهایت بی‌رویه بودن واردات توسط کدام نهاد قابل احصا می‌باشد؟ اساسا آیا به جز عامل عرضه و تقاضا، کدام متغیر نظارتی و مدل حاکمیتی ظرف سده اخیر در سطح سرزمین اصلی کشورمان منجر به تعیین رویه و یا بی‌رویه بودن واردات شده است؟ مگر به تجربه کارشناسی و اصل شرعی نمی‌دانیم الانسان حریص علی ما منع.

در حوزه قانونی مناطق آزاد چه کرده و در قبال عملکرد خود چه انتظاری داریم؟

۱) نقض غرض قانون فعلی که از سال‌۱۳۷۲، بعد از تصویب مجلس سوم به اجرا درآمد، برآمده از امر ذهنی و باورهای اقتصادی نمایندگان آن دوران مجلس بود. مجلسی که براساس اندیشه‌های اقتصادی چپ؛ قائل به حضور دولت در همه عرصه‌ها به ویژه نظارت و مدیریت بر عملکرد و فرآیندهای مراودات و علایق اقتصادی جامعه، به منظور زدودن تمام نشانه‌ها و متغیرهای اقتصادی مبتنی بر نظر و روابط حاکم بر بازار بود و آن را در قالب ادبیاتی تحقیر‌آمیز و تابوگونه؛ امپریالیستی، اسلام آمریکایی و سرمایه‌داران زالوصفت تعبیر و تلقی می‌کردند، به حضور و فعالیت مناطق آزاد در عرصه اقتصاد سیاسی کشور رأی مثبت دادند.

در واقع در خوشبینانه‌ترین حالت ممکن دلیل رأی مجلس به صواب بودن حضور مناطق آزاد به منظور رفع کمبودهای بودجه‌ای و ساختاری ناشی از تحولات بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و جنگ هشت ساله، دولت وقت بازمی‌گردد؛ چراکه دولت اول مرحوم هاشمی رفسنجانی، قادر به تامین کمبودهای مالی ناشی از اثرات سوءمدیریت دوران رژیم گذشته و خرابی‌های برجای مانده از حملات وحشیانه و غیرانسانی ارتش صدام علیه تار و پود اقتصادی ایران نبود. در نتیجه مناطق آزاد با قانون خاص خود جهت بهره‌گیری از چالش‌ها در قالب تبدیل آن به فرصت ایجاد زیرساخت‌های اولیه در مناطق کمتر توسعه یافته و محروم ایران اسلامی تنظیم و تصویب شد.

از این پیش فرض که ناشی از وضعیت کلان اقتصادی ایران در آن دوران بود، به واقعیت دیگری نائل می‌شویم؛ در آن مقطع زمانی، در نقاط مرزی جنوبی ایران، پدیده قاچاق و کسب درآمد از محل واردات کالا و محصولات مورد نیاز مردم (فارغ از هر طبقه اجتماعی)، امری مرسوم بود. طرفه اینکه فرآیند مزبور از سوی مردم آن سامان در آن دوره زمانی (حتی هم‌اکنون) عملی خلاف قانون در اقتصاد ملی تلقی نمی‌شده! موضوعی که برآیندی از عدم وجود شاخص‌های توسعه‌ای و زیست اجتماعی در شهرها و روستاهای آن نواحی نسبت به نقاط مرکزی، شمالی و شمال غرب کشور بود. در عین حال نکته حائز اهمیت اینکه، وضعیت حاکم بر آن مناطق از کشورمان در آن مقطع زمانی باعث تقویت نگاه به فرصت‌های شغلی و درآمدی آن سوی مرز و سواحل جنوبی خلیج فارس شده بود.

بی‌تردید نقطه اوج این تناقض در شناخت مفهوم و مدل اقتصادی همچون مناطق آزاد، -به عنوان یکی از عوامل اصلی و متغیرهای شکل دهنده و پیشران فرآیند جهانی‌ شدن و اقتصاد مبتنی بر تعامل بازار در سطح جهان شده بود- را می‌توان در ماده یک قانون کنونی مشاهده کرد. جایی که اهداف ایجاد مناطق آزاد در ایران را مبتنی بر تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی عنوان شده است؛ یعنی تقدم دستیابی به اهداف با این شاخص‌ها تعین یافته و در ادامه رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات به این لیست اضافه شده است.

از سوی دیگر، کدام بخش از اقتصاد داخلی ایران فارغ و جدا از دیگر نقاط است که مناطق آزاد بتوانند در قامت تنظیم کننده بازار کار و کالا ظاهر شوند؟ چه تعداد از قوانین سرزمین اصلی به محدوده مناطق تسری پیدا نکرده است!؟ کدام عامل اقتصادی و سیاست داخلی از تغییر و تحولات مدیریت دولتی و نمایندگی مجلس تا تحولات سیاست خارجی امکان تنظیم کننده بازار کار و کالا را در محدوده خود، برای مناطق آزاد فراهم می‌کند؟ توالی منفی، مخرب و متناقضی که به صورت دومینووار بر دیگر متغیرهای موثر در عملکرد مناطق آزاد، نیز اثرگذار است.

نکته قابل تامل اینکه، مناطق آزاد در نقاط سرزمینی از ایران اسلامی قرار دارند که در آن سوی مرز، از فرصت وجود اشتراکات قومیتی و حضور ایرانیان در آن کشورها نیز بهره‌مند می‌باشند؛ به این واقعیت، مزیت‌ها و مشوق‌های قانونی موجود در قانون فعلی برای جذب سرمایه‌گذار را اضافه کنید. حال یک سوال مطرح می‌شود، چرا در این ماده قانونی، الگوسازی و مدل‌سازی برای همکاری منطقه‌ای مورد توجه قرار نگرفته است؟! مگر مناطق آزاد غیر از چنین راهبردی را در سطح جهانی پیگیری می‌کنند؟

اعمال تغییرات در ساختار قانون مناطق آزاد از ابتدا تاکنون

۲) در بررسی بندهای قانون مناطق آزاد به نکته جالب توجه دیگری برخورد می‌کنیم؛ از سال‌۱۳۷۲ تا سال‌۱۳۸۸ و حتی دوره مجلس کنونی، تمایل برای تغییر ساختار مناطق آزاد، در حوزه قانونگذاری و اجرای نص قانون وجود داشته که قابل تامل است.

نخست اینکه ماده‌۱۸ که اشاره به عملیات و مقررات پولی و بانکی دارد، علی‌رغم اینکه برای جذب سرمایه‌گذار خارجی حضور و فعالیت شعب بانک خارجی یک پیش‌نیاز اعتمادساز است، اما این ماده پس از تصویب در مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال‌۷۸ و تصویب آیین‌نامه‌های آن در سال‌های۸۷ و ۸۹، در مردادماه۹۷ و بنا بر حکم دیوان عدالت اداری، ماده فوق نقض و کان لم یکن شد. طرفه اینکه دایره لغو فوق، به ماده‌۲۹ که اشاره به تاسیس و فعالیت بورس خارجی دارد نیز گسترش یافت.

از سوی دیگر درخصوص ماده‌۱۸ نیز آیین‌نامه‌های ابلاغی متعدد از سوی بانک مرکزی و برخورد متغیر متولی بانکی کشور، منجر به عدم تشکیل حتی یک شعبه بانک خارجی و یا بانک با سرمایه ارزهای خارجی شده است. شاید دلیل این مخالفت، به پرداخت وام ۴درصدی برای افراد معمولی و کمتر از ۲درصد برای تولیدکننده و فعالین اقتصادی توسط بانک‌های خارجی بازمی‌گردد؛ موضوعی که ماهیت و صداقت نظام بانکداری حاکم بر کشورمان را زیرسوال می‌برد.

از سوی دیگر ماده‌۲۷ نیز که مربوط به تسهیل وحدت رویه مدیریتی و هماهنگی در اعمال قانون از سوی نهادهای عضو شورای عالی در سایر وزارتخانه‌ها می‌باشد، به صورت بسیار محدود در برخی از مناطق به اجرا درآمده است

به موارد فوق، تعمیم قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های داخلی از سوی وزارتخانه‌های عضو شورای عالی مناطق آزاد به محدوده سرزمینی و حوزه شمول قانون مناطق آزاد را باید اضافه کرد؛ امری که ظرف سه سال گذشته، به دلایلی ازجمله در شرایط جنگی و ویژه اقتصادی بودن کشور، دولت یازدهم، گوی سبقت را در محدود کردن هر چه بیشتر حوزه عمل مناطق آزاد از سایر دوره‌های خدمت دولت‌ها و نمایندگان محترم مجلس ربوده است.

عدم همکاری اعضای شورای عالی مناطق آزاد در اجرای مزایا و معافیت‌های قانونی

۳) مورد دیگر در حوزه بررسی قانون مناطق آزاد، این واقعیت تلخ است که قانون مورد بحث، منوط به همکاری در اعمال و اجرا از سوی دیگر اعضای شورای عالی مناطق آزاد می‌باشد و در این مسیر، بخش‌های مختلف قانون مناطق آزاد منوط به همکاری نهادها و ادارات ذیل است: دهیاری‌ها و شوراهای شهر و روستا، بخشداری‌ها، گمرکات، ادارات دارایی، شرکت شهرک‌های صنعتی، سازمان بنادر و دریانوردی، شرکت کشتیرانی جمهوری اسلامی، وزارت امور خارجه، نیروی انتظامی (بخش اتباع خارجی)، شرکت‌های بیمه‌ای داخلی، وزارت بهداشت، وزارت علوم، نمایندگان مجلس حوزه شهرستان یا استان، ادارات کل صنعت و معدن تجارت، مسکن و شهرسازی، راه و ترابری، آب و فاضلاب، شرکت توزیع برق، استاندارد، اداره کل پایانه‌ها، فرهنگ و ارشاد اسلامی، میراث فرهنگی و گردشگری، محیط زیست، کار و امور اجتماعی و…

سوال اساسی این است که کدام یک از پرسنل، مدیران، مدیران کل و وزرای تابعه که عضو شورای عالی می‌باشند، طی این مدت، در اجرای مزایا و معافیت‌های قانونی مناطق آزاد همکاری کردند؟

روند همکاری نهادهایی که نقش محوری در اجرای مزایا و معافیت‌های قانونی مناطق آزاد داشته و دارند، ظرف سه دهه گذشته با فراز و نشیب همراه بوده، اما اصل بر همکاری در قالب لطف و عنایت فرد کارشناس یا مدیر بوده است!‌ نه توجه به رعایت قانون و منافع استانی و ملی.

این رفتار براساس این باور به رویه مألوف نهادهای همکار و ملزم به اجرای قانون مناطق آزاد تبدیل شده است که سایر دستگاه‌های اجرایی، حفظ جایگاه برتر حاکمیتی در معادلات مدیریتی و اجرای قانون را مبنای خدمات رسانی به ارباب‌رجوع و سرمایه‌گذار قرار می‌دهند. در نتیجه حفظ منافع اداره متبوع خود در قبال مناطق آزاد، اولویت اصلی است؛ موضوعی که بخش خصوصی در پاسخ به سوال درخصوص میزان عمل به قانون به موارد ذیل اشاره می‌کنند: اضافه کردن به بورکراسی اداری فرآیندهای صدور مجوز و خدمات‌رسانی به سرمایه گذاران در مناطق آزاد، ممانعت از اجرای قانون و طولانی کردن مسیرهای اداری که به سرخورده شدن سرمایه‌گذارانی که مناطق آزاد را برای سرمایه‌گذاری انتخاب کرده‌اند، منجر می‌شود.

عدم حمایت نهاد متولی از قوانین و جایگاه مناطق آزاد

۴) فارغ از توجهات دولت دهم به مناطق آزاد که در قالب تشکیل جلسات نوروزی هیات دولت در این مناطق و اقدام قابل توجه و تقدیر ارتقاء جایگاه کیفی اعضای هیات مدیره مناطق آزاد خود را بروز داد؛ نمی‌توان انکار کرد که نوع رقابت‌ها میان دولت با دبیر وقت شورای عالی مناطق آزاد و تلاش برای تعمیم قوانین سرزمین اصلی به مناطق آزاد و عدم اجرای این قوانین در محدوده مناطق، از سوی بخش عمده‌ای از اعضای شورای فوق و جه همت قرار گرفته است.

در عین حال اگر در دولت هاشمی رفسنجانی رئیس‌جمهور ذیل حکم مدیران عامل مناطق آزاد را امضا می‌کرد، این موضوع در دولت خاتمی به از طرف رئیس‌جمهور و توسط یکی از معاونین وی، در دولت احمدی‌نژاد از سوی معاون و یا دبیری که همزمان معاون رئیس‌جمهور بود، تغییر و در واقع تقلیل یافت. این امر در دوران ریاست جمهوری روحانی نهادینه شد و حکم مدیرعامل توسط مشاور رئیس‌جمهور و دبیر شورای عالی امضا و ابلاغ می‌شود‌. تنزیل جایگاه مقام مسئول امضا‌کننده این حکم، خود بیانگر جایگاه و نقشی است که شورای عالی مناطق آزاد به عنوان متولی مناطق برای آنها قائل می‌باشد.

مضاف بر این واقعیت، اگر الگوی قانونی مناطق آزاد برآمده از مدل خودگردانی مدیریتی با هیات مدیره جداگانه است و به این افراد شأنیی در قامت دولت کوچک در قالب مواد مختلف قانونی موجود ارائه شده است؛ اما رفتارهای دبیرخانه شورا در نمونه‌هایی چون انعقاد قراردادهایی که مدیران مناطق آزاد متعهد به اجرای آن می‌شوند، ابلاغ دستورالعمل‌های حاکمیتی و رفتاری برای معاونت‌های مناطق آزاد، خلاف شرح وظایف دبیرخانه است که الگوی عملکردی آن هماهنگی بین اعضای شورا بوده، نه تبدیل سازمان عامل هر منطقه به یکی از ادارات کل استانی تابعه سازمان مرکزی در تهران.

به موارد فوق دفاع ضعیف و یا متفاوت با منافع بلندمدت، از عملکرد مناطق در قبال محدودیت‌های روزافزون قانونی ناشی از حذف مزیت‌ها و معافیت‌ها، عدم اجرای قانون، تعدی به حاکمیت قانون مناطق آزاد از طریق تعمیم قوانین سرزمین اصلی به مناطق آزاد، تکمیل کننده حلقه‌های عملکردی دبیرخانه در قبال مناطق آزاد ظرف حدود سه دهه گذشته را تشکیل می‌دهد.

به عبارتی، نهادی که متولی حمایت و هماهنگی با اعضای شورای عالی مناطق آزاد بوده، ظرف سال‌های گذشته در کمترین محور از شرح وظایف خود در دفاع از منافع سرمایه‌گذاران و سازمان‌های عامل مناطق آزاد داشته است. این مهم به دلیل گسترش رقابت‌های سیاسی ناشی از تضاد منافع حاکمیتی میان اعضای هیات دولت و یا تضادهای منافع الگوی اقتصادی رئیس‌جمهور با مجلس بوده است؛ رقابت‌هایی که زمینه لازم برای بازتولید دشمنی علیه موجودیت، ماهیت و کارکرد مناطق آزاد! و وارد کردن اتهام‌هایی همچون قاچاق، انحراف از مسیر اصلی، عدم تحقق وظایف، محل حضور جریان انحرافی، مکانی برای مدیران سوخته و دسته چندم طیف‌های سیاسی برنده انتخابات شده است.

عدم اختصاص بودجه دولتی برای تامین زیرساخت‌های مناطق

۵) مورد قانونی دیگر، منابع درآمدی مناطق آزاد و عدم تامین منابع مالی، بودجه‌ای و هزینه‌کردی در این مناطق است. ردپای این وضعیت ناشی از اصل قانون را می‌توان در نقدها و اتهامات وارد شده علیه آنها مشاهده کرد.

نخست اینکه بر‌اساس ماده‌۵ قانون مناطق آزاد در این مناطق ریال از محل منابع دولتی و خزانه عمومی کشور صرف نمی‌شود. این راهبرد به این معنی است که برای ایجاد زیرساخت‌هایی همچون مسیرهای مواصلاتی، پل، خدمات شهری، برق‌، تلفن، آب، گاز، حتی پروژه‌های زیرساختی بزرگی ازجمله بندر، فرودگاه و اتصال به شبکه ریلی کشور، مناطق آزاد تاکنون ردیف بودجه‌ای جداگانه در نظام بودجه‌ریزی سالیانه کشور را تجربه نکرده‌اند. به جای آن برای تامین هزینه‌های لازم برای عمران و آبادانی و ایجاد شرایط لازم برای هرگونه فعالیت اقتصادی و حتی زندگی با استانداردهای مناطق توسعه یافته کشورمان، محدود به عوارض ناشی از صدور مجوز (ماده‌۱۰) فروش زمین (ماده۲۴) اخذ عوارض از کالاهای وارداتی که به آنها سیف تعلق می‌گیرد (ماده‌۱۴) صدور مجوز برای هر نوع فعالیت در محدوده منطقه (ماده‌۱۱) می‌باشند.

خروجی چنین محدودیت در تامین منابع درآمدی در کجا ظاهر می‌شود؟ اگر هر یک از ما مدیرعامل چنین منطقه‌ای در طول سه دهه گذشته بودیم، برای ایجاد زیرساخت‌های صدرالاشاره باید یکی از موارد فوق را مورد توجه قرار می‌دادیم. در واقع به جز واردات که نیازمند زیرساخت چندانی نیست، سایر مباحث به پیش‌نیاز وجود زیرساخت منوط است. در نتیجه شما برای جذب منابع مادی به منظور احداث زیرساخت، مجبور به درآمد ناشی از اخذ عوارض سیف کالاهای وارداتی می‌شوید. چنین کالاهایی معمولا مواد اولیه و کالاهای اساسی نمی‌باشند!

در نتیجه یکی از سوژه‌های اتهام علیه مناطق آزاد، ناشی از ضعف قانونی در تامین هزینه‌های اجرایی طرح‌های زیرساختی است. در عین حال تا زمانی که زیرساخت موجود نباشد، شما نمی‌توانید سرمایه‌گذاران داخلی را جذب کنید، چه رسد به سرمایه‌گذار خارجی!

خروجی دیگر ضعف‌های ساختاری، در خرج‌کرد پروژه‌های زیرساختی همچون بندر و… طولانی شدن دوره زمانی این مرحله و ماندگاری مناطق آزاد در دوره ایجاد زیرساخت می‌باشد. یعنی هنوز مناطق آزادی چون انزلی علی‌رغم حدود ۱۵سال بعد از تبدیل شدن به منطقه آزاد، در مرحله تکمیل زیرساخت‌های بندری، ریلی و مواصلاتی خود قرار دارد. این مسئله در منطقه آزاد چابهار نیز در زمینه کمبود و نبود زیرساخت‌های فرودگاهی، راه‌آه، و اتوبان، خود را بروز می‌دهد.

در واقع اگر روندهای فعالیت هر منطقه را ظرف حدود دو دهه از دوره ایجاد زیرساخت، به مرحله جذب سرمایه‌گذار خارجی و تبدیل شدن به مرکز مراوده و مبادله کالا با کشورهای دیگر تعیین نماییم، مناطق آزاد ایران هنوز در مرحله ایجاد و تکمیل زیرساخت باقی مانده‌اند. این مهم در مقایسه با طرح‌های سرمایه‌گذاری داخلی که ظرف حدود یک دهه، مرحله زیرساخت به تولید و صادرات را طی می‌کند، به ضعف و در مقایسه با مناطق آزاد کشورهای همجوار به شکست در رقابت با دیگران باید تعبیر کرد.

در نتیجه فهم ما از قانون و مدل مناطق آزاد به مدل غلطی تبدیل شده که نه آن را قبول داریم و نه از نتایج آن راضی هستیم. می‌گوییم در مناطق آزاد واردات بر صادرات پیشی دارد، اما توجه نمی‌کنیم که به حکم قانون موجود مناطق آزاد، مجبور به واردات بیشتر برای تامین هزینه تعمیر و نگهداری امکانات و تجهیزات، حقوق پرسنل، انجام تعهدات پروژه‌های در دست ساخت و رفع نیازهای ساکنین بومی منطقه و حتی نواحی همجوار بوده و مهم‌تر اینکه متعهد به ایجاد زیرساخت‌ها و نیازهای لازم برای هرگونه فعالیت سرمایه‌گذاری می‌باشند.

تنزل جایگاه دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

۶) موضوع دیگر قانونی، معطوف به تحویل و تغییر جایگاه حاکمیتی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد از حوزه تحت نظر ریاست جمهور به محدوده وزارت امور اقتصادی و دارایی است. قانونی که براساس تبصره ماده‌۲۳ قانون برنامه ششم توسعه کشور در دوره دهم مجلس شورای اسلامی به تصویب و به اجرا درآمد.

محمل نمایندگان آن دوره برای تصویب این تبصره، عدم امکان نظارت، پاسخگویی و طرح سوال از دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و به تبع آن مناطق آزاد بود. ناگفته پیداست که طرح‌های تحقیق و تفحص به عنوان یکی از مهم‌ترین ابزار نظارتی و پایش عمل به قانون از سوی مجلس شورای اسلامی، ظرف دوره‌های گذشته در مناطق آزاد به اجرا درآمده است، در نتیجه تعامل دبیر وقت شورای عالی مناطق آزاد با مجلس، نقش محوری در اجرای تصمیم فوق از سوی نمایندگان دوره دهم را ایفا کرده است.

مهم‌ترین نقض غرض قانونی این طرح که متاسفانه ظرف سال‌های اجرای آن تلاشی به منظور تغییر و یا حذف آن تبصره و یا طرح شکایت در دیوان عدالت اداری انجام نگردید، عدم تناسب جایگاه حاکمیتی و شأنیت حقوقی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد که وظیفه هماهنگی میان اعضای شورا که متشکل از رئیس شورا یعنی رئیس‌جمهور، معاونین و وزرای کابینه می‌باشد را با تنزیل جایگاه این دبیرخانه و جانمایی آن در یک وزارتخانه، مهم‌ترین چالش پیش روی حاکمیت و شرح وظایف این دبیرخانه است.

در واقع شخصیت حقوقی و حاکمیتی دبیر به منظور تعامل با سایر وزارتخانه‌ها و پیگیری امور، مورد اختلاف قرار می‌گیرد! به طور مثال دبیر چگونه می‌تواند از وزارتخانه راه و شهرسازی، مسائل مناطق آزاد چابهار و انزلی در زمینه اتصال به شبکه ریلی را مورد پیگیری قرار دهد، در صورتی که خود زیرمجموعه وزارتخانه دیگر است؟!

مضاف بر این مباحث، از زمان تاسیس مناطق آزاد تاکنون، بخش‌های مختلف وزارت امور اقتصادی و دارایی یعنی گمرک، دارایی، بانک و بیمه به لطایف الحیل مختلف با تفسیر به رأی قوانین و ارجح شمردن قوانین و مقررات وزارتخانه‌ متبوع خود از سرزمین اصلی به مناطق آزاد، نقش بسزایی در عدم اجرای کامل مزایا و معافیت‌های قانونی به انجام رسانده‌اند و رویای تعامل بیشتر در سطح وزارتخانه و با یک وزیر خاص، که فرصتی جهت آشنایی بیشتر با ظرفیت‌ها و فرصت‌های همکاری است، در حد رویا باقی ماند.

بی‌تردید آنچه در اشارات قانونی فوق، اثرات منفی سهمگینی در حوزه جذب و به ویژه ماندگاری سرمایه‌گذار در مناطق آزاد به منصه‌ظهور رسانده، عدم اعتماد سرمایه‌گذاران به اصل قانون و نهاد مجری و ضامن اجرای قانون است؛ چراکه خروجی عملکرد دولت‌ها و حتی مجالس مختلف در قبال بخش خصوصی بر‌اساس اصول اسلامی اوفو بالعهود، قابل جمع نیست. ‌موضوعی که در رفتار و حکومت نبوی و علوی، به تکثر در کتب روایی شیعه و سنی قابل استناد است.

دولتمردان در دولت‌های مختلف و به تبع آنها و در رقابت با آنها نمایندگان مجلس، به تعهدات خود در قبال قانون که بر‌اساس آن به سرمایه‌گذار برای حضور در مناطق آزاد تعهد داده‌اند، متعهد نبوده و این یعنی تکثیر سلولی عدم اعتماد به قول و فعل قانون، نهاد مجری و یا ناظر بر قانون! موضوعی که اثرات مخرب آن را می‌توان در عملکرد مناطق آزاد در زمینه جذب سرمایه‌گذار داخلی و یا حتی خارجی آن را مشاهده کرد.

وضع موجود مناطق آزاد، بازتابی از وضعیت اقتصادی ایران ظرف سه دهه گذشته

مناطق آزاد و ویژه اقتصادی علی‌رغم بهره‌مندی از دارای قوانین و مقررات خاص خود، به دلایل متعدد جدا و فارغ از سیاست‌ها و منازعات سیاسی-اقتصادی درون کشور نبوده و نیستند؛ این امر به واقعیت مدل حکومتی (متمرکز) و نظام برنامه‌ریزی و مدیریتی کشور بازمی‌گردد و این واقعیت که مناطق آزاد نه تنها بخش کوچکی از سرزمین ایران اسلامی (با همه توانمندی‌ها و چالش‌ها) به خود اختصاص داده، اما تابعی از فرآیندها و سیاست‌های داخلی و خارجی کشور می‌باشند. البته در این میان مدل ایجاد و سیاستگذاری حاکم بر مناطق آزاد ظرف سه دهه گذشته نقش محوری در وضعیت پیش روی داشته که مهم‌ترین وجه تمایز آن با سایر الگوهای موفق جهانی، شناخت غلط و مبتنی بر تصور و ذهنیت از نقش مناطق آزاد در فرآیندهای توسعه‌ای و منطقه‌گرایی کشور بوده که براساس آن مناطق آزاد بسامد باورهای فکری فلسفه‌ای عملیاتی شده پذیرفتن حقانیت نظام روابط حاکم بر اکوسیستم کسب و کار داخلی و ارتباطات آن با فضاهای منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای بنا نهاد شده، الگویی که علی‌رغم اظهار‌نظرهای مخالفین اقتصاد بازار، به کرات در سنت نبوی و علوی قابل استناد است.

در بررسی وضعیت فعلی مناطق آزاد، باید از بررسی شاخص‌های اقتصادی کشورمان ظرف سه دهه اخیر آغاز کرد و از یاد نبرد که مناطق آزاد بخشی از نظام برنامه‌ریزی توسعه‌ای کشور بوده که در قالب برنامه اول توسعه متولد شده و در همه شش برنامه توسعه بخشی و موادی از آن به صورت خاص مختص به حوزه کاری، بازتعریف شرح وظایف و انتظارات کاردی از آنها بوده است.

به عبارت دیگر، در حالی که اجرای برنامه‌های پنج ساله کشور از تصویب تا اجرا فاصله داشته و تحقق کمتر از پنجاه درصد را در کارنامه خود دارد (به دلایل متعدد ضعف مفرط مدیریتی، فاصله میان ظرفیت موجود و متغیرهای موثر برتحقق اهداف برنامه، تغییر سیاست‌های اقتصادی با تغییر دولت و مجلس و در نهایت عامل تحریم‌های بین‌المللی و سیاست خارجی)، مناطق آزادی که از اجرای قانون تا نهاد مجری و نهادهای متعهد به اجرای قانون، مسیری به جز اجرای مزایا و معافیت‌های قانونی را در کنار وارد کردن اتهام و شبهه علیه کارکرد و حتی موجودیت مناطق آزاد در دستورکار قرار داده‌اند؛ چگونه این مناطق انتظارات اجرا نشده در فضای کسب و کار دارای زیرساخت و همراهی گروه‌های سیاسی و طیف‌های مدیریتی کشور در محدوده خود برآورده نمایند؟

در این میان یکی از مهم‌ترین محورهای انتقاد به عملکرد مناطق آزاد، تبدیل شدن این مناطق به سکوهای واردات کشور است؛ طرفه اینکه عزیزان متوجه این امر نیستند که به جز منطقه آزاد ارس که از فرصت‌های ارتباطی محدودتری در حوزه قفقاز جنوبی بهره‌مند است (به دلیل منازعات نظامی سه دهه گذشته)؛ منطقه آزاد ماکو دارای مرز بازرگان به عنوان مهم‌ترین مسیر ترانزیتی کالا میان ایران و ترکیه (اروپا)؛ منطقه آزاد انزلی دارای معروف‌ترین و قدیمی‌ترین بندر ایران در دریای خزر (و تا مدت‌ها سومین بندر وارداتی ایران)؛ منطقه آزاد اروند دارای بندر خرمشهر؛ منطقه آزاد چابهار دارای تنها بندر اقیانوسی ایران؛ و مناطق آزاد کیش و قشم نیز علاوه بر جزایری که دارای ارتباطات سنتی با کشورهای حوزه جنوبی خلیج فارس بوده و در عین حال دارای بندر می‌باشند و در عین حال به دلیل اجرای دو نوع قانون گمرکی مناطق آزاد و سرزمین اصلی در مبادی ورودی این مناطق، منجر به هم‌پوشانی زیاد در آمار واردات گمرکی از مسیر مناطق آزاد به داخل این مناطق و سرزمین اصلی شده و امکان غلط بودن آمارهای واردات به این مناطق را نیز به همراه دارد. در نتیجه همه کالاهای وارداتی از طریق مبادی گمرکی مناطق آزاد نبوده و ثانیا به عنوان کالای سرمایه‌ای و یا مواد اولیه در این مناطق مورد استفاده قرار نگرفته و در سطح کشور مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرند.

‌از سوی دیگر، در شرایطی که هیچ‌گونه محدودیتی برای واردات کالا از سایر نقاط کشور به سرزمین اصلی وجود ندارد، تلقی مبادی وارداتی به مناطق آزاد در شرایطی که حدود ۳میلیارد دلار بعد از پرداخت حقوق و عوارض گمرکی از طریق مناطق آزاد به سرزمین اصلی وارد می‌شود و سهم کالاهای همراه مسافر نیز از نیم میلیارد دلار تجاوز نمی‌کند، به دور از واقع بوده و غیرقابل استناد است.

درخصوص شاخص‌های توسعه و رشد اقتصادی کشور می‌توان به آمارهای موجود صادر شده از سوی نهادهای رسمی دولتی، مجلس، مراکز پژوهشی داخلی و خارجی استناد کرد که براساس آن رشد اقتصادی و سایر شاخص‌های عملکردی اقتصاد ایران از وضعیت مطلوبی در قیاس با سایر کشورها، به ویژه کشورهای منطقه، برخوردار نبوده و وضعیت ناپایدار و شیب رشد ضعیف و حتی منفی را طی سه دهه گذشته پشت سرگذاشته است؛ موضوعی که ناشی از عدم تحقق قوانین و برنامه‌های توسعه‌ای به دلیل عدم اجرا از سوی دولت‌ها، مداخله مجلس در مسیر انشاء و نحوه اجرای قانون و بسته پیشنهادی اقتصادی کشور، مدیریت ضعیف و ناکارآمد و تحریم‌های بین‌المللی شده امریکا می‌باشد.

در واقع مثال وضع موجود اقتصادی کشور، بیانگر افرادی است که جهت عبور از جنگلی بزرگ بدون نقشه راه و افق دید مشخص و واضح، که ناشی از باور به طی سریع و ایمن این مسیر است، به دنبال عبور از جنگل مورد بحث با تکیه بر راهبرد علامتگذاری بر هر درخت می‌شویم و این یعنی سردرگمی، یعنی درگیر شدن با این سوال، که چرا آن درخت، این درخت را علامت بزنیم!؟

فرصت‌ها و مزیت‌های مناطق آزاد ایران برای کشورمان

مناطق آزاد یکی از نمادها و محورهای جهانی شدن در قالب جهانی شدن اقتصاد قلمداد می‌شوند، که براساس این الگو، تولید و فرآوری کالا و یک محصول نهایی در سطح چند کشور انجام شده و مونتاژ نهایی در یک کشور (معمولا منطقه آزاد) صورت می‌گیرد.

به این فرصت، انتقال و مبادله تکنولوژی و همکاری فنی که به یک محصول جدید ختم می‌شود، می‌توان فرصت دیگر ناشی از فعالیت مناطق آزاد را برشمرد؛ یعنی تبدیل شدن به مرکز مبادله کالایی میان چند کشور همسایه؛ موضوعی که به همراه خود گسترش صنعت گردشگری را نیز به همراه خواهد داشت.

تمام این فرآیندها به همکاری اقتصادی، گسترش همکاری‌های منطقه‌ای و گسترش صلح منطقه‌ای و جهانی کمک می کند و در این میان مناطق آزاد یکی از زیرساخت‌ها و مبانی تشکیل بلوک‌های سیاسی-اقتصادی مشترک میان کشورهایی که در قرابت جغرافیایی با یکدیگر قرار دارند، به ایفای نقش پرداخته و می‌پردازند؛ چراکه در الگوهای جدید بهره‌برداری از فرآیندهای جهانی شدن (در ابعاد مختلف آن) کشورها در مقابل این فرآیند مجبور و ملزم به تشکیل بلوک‌های اقتصادی هم‌رأی بوده که براساس منافع اقتصادی و نه صرفا سیاسی شکل می‌گیرد؛ مسیری که از رهگذار همکاری مشترک در مناطق آزاد بازتولید می‌شود. فرصت و توانمندی که در تمام مناطق آزاد ایران قابل احصاء و تحقق برای منافع ملی کشورمان در سطح منطقه و معادلات فرامنطقه‌ای ایران در قبال تحریم‌ها و تحدیدات امریکا علی اقتصاد کشورمان قابل دستیابی ارزیابی می‌شود.

در معدود بررسی پژوهش‌محور صورت گرفته درخصوص عملکرد مناطق آزاد ایران، عوامل کلیدی موفقیت مزایا و معافیت‌های قانونی و کاهش بوروکراسی اداری اعمال شده در این مناطق منوط ثبات سیاسی، تعهد به اقتصاد آزاد، موقعیت استراتژیک، در دسترس بودن نیروی کار ارزان، زیرساخت‌های مناسب است.

بر این اساس، فرصت‌هایی که در مناطق آزاد و از مناطق مزبور برای ترانزیت، تولید و صادرات، تجارت، گردشگری، همکاری‌های منطقه‌ای، امنیت ملی، تبدیل شدن به مرکز مبادلات تجاری منطقه و تبدیل شدن به عامل پیشران توسعه قابل احصاء می‌باشد (در صورت اجرای کامل مزایا و معافیت‌ها و همکاری نهادهای عضو شورای عالی مناطق آزاد و نظارت همراهانه نمایندگان مجلس) از قرار ذیل عنوان می‌شود:

۱) شناسه‌دار کردن کالاهای ورودی به کشور و ایجاد تعهد برای شرکت‌هایی که محصولات تولیدی آنها در بازار ایران مصرف می‌شود. این مهم از طریق ملزم کردن شرکت‌های متقاضی به ورود به بازار ایران به ثبت شرکت خود در مناطق آزاد به دست آمد؛ واقعیتی که با جستجو در ادارات ثبت شرکت‌های مناطق آزاد نسل اول (کیش، قشم و چابهار) قابل جستجو می‌باشد.

این امر زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که ظرف زمانی و مکانی سال‌های منتهی به‌۷۲ را مورد مداقه قرار دهیم؛ دورانی که به دلیل شرایط خاص بعد از انقلاب که منجر به خروج شرکت‌های خارجی از کشور شد، مشکلات ناشی از تحریم و فضای حاکم بر روابط خارجی کشورمان که برآمده از اقتضائات جنگی بود، اغلب کالاها به صورت قاچاق وارد کشور شده و مصرف‌کننده ایرانی در قبال تعمیر و تامین قطعات و خدمات پس از خرید از سوی شرکت تولیدکننده محصول، دارای حق و حقوقی نبود.

۲) در آن مقطع زمانی، کشور نیازمند جذب سرمایه‌گذار خارجی بود و بر همین اساس الگوی قریب به ذهن و عین دولتمردان، مدلی بود که دنگ شیائوپنگ از دهه هشتاد میلادی در چین به اجرا گذاشته بود؛ استفاده از فرصت چینی‌های مهاجرت کرده‌ای که در کشورهای دیگر به موفقیت‌هایی نائل آمده‌اند. بر این اساس بهره‌گیری از توانمندی سرمایه‌گذاران داخلی و به ویژه ایرانیان مهاجر برای حضور در ایران به منظور ایجاد زیرساخت‌های توسعه در مناطق کم‌بهره از منافع توسعه ملی به نسبت به سایر نقاط کشور و جذب سرمایه، تکنولوژی و طرح‌های سرمایه‌گذاری خارجی، مقدمه‌ای برای جذب سرمایه‌گذاران خارجی و شرکت‌های بین‌المللی جهت گذار از دوران سازندگی ارزیابی می‌شد؛ چراکه دولت و مجلس در آن دوران به دنبال تبدیل شدن نظام جمهوری اسلامی به الگویی از توسعه در سطح جهان اسلام و برای کشورهای در حال توسعه بود. (نمونه این را می‌توان در جذب سرمایه‌گذار هتل داریوش کیش مشاهده کرد)

۳) تسهیل واردات و مبادله کالا درون کشور و به منظور ترانزیت از کشور، مهم‌ترین کارکرد مناطق آزاد است. عنوان حقوقی این مناطق؛ مناطق آزاد تجاری-صنعتی است، یعنی نمایندگان مجلس و دولتمردان در آن مقطع باور داشتند، تجارت عامل ایجاد کننده و حتی پیشران صنعت بوده و در بررسی الگویی مانند ایران، به دلیل ضعف‌های ساختاری برجای مانده از گذشته، فرهنگ سنتی نظام تجاری (چه در قالب روابط سنتی بازار و چه قانون) مجالی برای بهره‌گیری از فرصت‌های ژئواستراتژیک و ژئواکونومیک کشورمان در هارت‌لند جهان و در شاهراه ارتباطی سه قاره آسیا، اروپا و حتی افریقا وجود ندارد؛ موضوعی که به دلیل مزایا و معافیت‌های قانونی در مناطق آزاد قابل تحقق می‌باشد.

۴) در مدل توسعه کشور، ساکنین مناطق آزاد از کم برخوردارترین نقاط ایران از زیرساخت‌ها و امکانات توسعه‌ای بوده‌اند، به طوری که این مناطق در شاخص‌های توسعه‌ای، محروم قلمداد می‌شده و حتی هنوز در برخی مولفه‌ها نیز در دسته‌بندی کمتر توسعه یافته قرار می‌گیرند. این امر زمانی اهمیت مضاعفی پیدا می‌کنند که ایرانیان این سامان به دلیل دارا بودن قومیت‌ها و فرهنگ مشترک با کشورهای حاشیه جنوبی خلیج فارس و جنوب شرقی ایران، در مقایسه وضعیت و موقعیت خود، محرومیت نسبی خویش در قیاس با سایر نقاط کشور را ملاک جایگاه خود قرار می‌دهند.

در عین حال فضای رسانه‌ای و تبلیغاتی تشدید کننده این ذهنیت، به تقویت تمایلات و علایق گریز از مرکز و جستجوی رویاهای خود در آن سوی کشور منجر می‌شود. در نتیجه یکی از فرصت‌های مناطق آزاد در حوزه امنیت ملی، پدافند غیرعامل و تقویت ملی‌گرایی ایرانی در قومیت‌های مختلف ایران عزیز ما می‌‌باشد.

۵) مدل مدیریتی و حکومتداری ساری و جاری در کشورمان به صورت متمرکز بوده و همه امور از سمت تهران و پایتخت کشور تعیین و تکلیف می‌شود. موضوعی که خلاف جهت انقلاب اسلامی، قانون اساسی و تفویض اختیار مردم به مردم است. مسئله‌ای که به ساختار بوروکراسی اداری باز می‌گردد. این در حالی است که مناطق آزاد در قالب مواد مختلف قانونی خود از قابلیت مدیریت خودگردان بر محدوده خود برخودار بوده‌اند؛ فرصتی که منافع ناشی از این الگوی مدیریتی در سطح جامعه و استان های مختلف کشور می‌تواند الگوی موفق از همبستگی ملی در جامعه‌ای پویا از منظر اقتصادی و اجتماعی و سیاسی را به نمایش گذارد.

۶) از منظر آمایش سرزمینی برخلاف رویه موجود در کشورمان که طرح‌های سرمایه‌گذاری و تولیدی در دورترین فاصله ممکن از سواحل و بنادر ایران به اجرا درآمده است، در نتیجه شاهد افزایش هزینه تولید، به عنوان یکی از مهم‌ترین عوامل کاهش قدرت رقابت کالاهای ایرانی در بازارهای رقیب را پدید آورده است.

نکته حائز اهمیت در مدل تولید کالا در مناطق آزاد ایران، فاصله بنادر و مبادی ورودی مواد اولیه و صدور کالای فرآوری شده است که از ۲۰کیلومتر تجاوز نمی‌کند. فرصت و مزیتی که در کنار مزایا و معافیت‌های قانونی و قرار گرفتن در نقاطی که امکان صدور کالاها به کشورهای همسایه را فراهم می‌آورد، امکان سرمایه‌گذاری سودآور با ضریب اشتغال ماندگار در طرح‌هایی که قابلیت صادرات به بازارهای کشورهای همسایه برخوردارند را در این نقاط از کشورمان را به وجود می‌آورد.

۷) یکی از نقاط ضعف در مباحث مترتب بر آمایش سرزمینی در ایران (در طول سده‌های اخیر) عدم توجه به شاخص‌ها، مولفه‌ها و بهره‌برداری از مزیت‌ها و فرصت‌های توسعه دریامحور است. از مجموع ۵۷۰۰کیلومتر مرزهای بین‌المللی ایران، قریب ۳۰۰۰کیلومتر سواحل دریایی است. در این میان مزیت بی‌نظیر ایران در مقایسه با دیگر کشورها، یعنی قرار داشتن دو دریا در شمال و جنوب کشور (به عبارتی ایران بین دو دریا قرار دارد)، امکان گسترده ارتباطی را نصیب ایران می‌کند، بی‌راه نیست که ایران تحریم‌پذیر نیست!

واقعیتی که جای تاسف دارد، در مدار توسعه نبودن سواحل شمالی و جنوبی کشور است؛ یعنی اگر تفرجگاه بودن شمال و وجود ذخایر غنی نفت و گاز در جنوب را از دیگر مناطق کشور جدا کنیم، در مقایسه تمامی شاخص‌های توسعه‌ای این مناطق از نقاط جغرافیایی کمتر توسعه‌ای بوده و مدل توسعه‌ای موجود نیز بر بهره‌گیری حداکثری از فرصت‌های مراوداتی دریا قرار نگرفته است.

بر این اساس، از مجموع هفت منطقه موجود، فقط ارس و ماکو در ساحل دریا قرار ندارند؛ یعنی به تمامی مباحث پیش گفته، مزیت قرار گرفتن در مسیر تجاری دریا را باید اضافه کرد.

۸) تقارن مناطق آزاد با فرصت‌های ترانزیتی بین‌المللی عبوری از کشور، مزیت دیگری است که به عامل پیشران و مزیت مضاعف برای جذب کالاهای ترانزیتی عبوری آسیا و اروپا از مسیر کشورمان به دلیل قرار گرفتن تمامی مناطق آزاد (با درجه اولویت متفاوت) در مسیرهای ترانزیتی است. نیاز به توضیح نیست که کریدور شمال-جنوب، مسیر کریدوری جدید میان ایران و چین، و فرصت‌های کریدوری که می‌توان مابین هند و ترکیه، کشورهای شرق و غرب آسیا از طریق مناطق آزاد ایجاد کرد، در افق پیش روی ترانزیتی کشورمان، امری قابل توجه است.

توجه داشته باشیم که از قبل فرصت‌های برشمرده می‌توان موفق به ایجاد درآمد ارزی، از میان بردن حلقه‌های تحریمی علیه کشورمان، اشتغال بیشتر، امکان جذب کالاهای ترانزیتی به منظور تولید در مناطق آزاد و سرزمین اصلی و صدور کالا که به همراه خود درآمد ارزی مضاعف را نصیب کشور می‌کند؛ شد.

۹) مناطق آزاد الگویی برای همکاری‌های منطقه ای با کشورهای منطقه است. به نقاط جغرافیایی که مناطق آزاد کشورمان قرار گرفته‌اند توجه داشته باشید؛ مثلا اروند می‌تواند به مرکزی برای ایجاد شرکت‌های مشترک ایرانی، عراقی و کویتی باشد. این امر زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که بدانیم؛ باثبات‌ترین و باارزش‌ترین ارز خارجی جهان، دینار کویت است و در این کشور، ایرانی‌های زیادی زندگی می‌کنند.

در عین حال یکی از مهم‌ترین مشکلات کشورمان در زمینه برقراری روابط با کشورهای منطقه، به پروژه ایران‌هراسی امریکا و هم‌پیمانان آن کشور در منطقه بازمی‌گردد. حال از رهگذر مناطق آزاد، می‌توان فرصت‌های جدید همکاری منطقه‌ای و تجربه نزدیک سیاست‌های راهبردی ایران که در قالب سیاست خارجی و اسناد بالادستی قابل استناد است، فراهم گردد؛ بستری که برای سیاست خارجی و صدور کالاهای تولیدی مشترک بین چند کشور همسایه در منطقه می‌تواند به بلوک‌سازی منطقه‌ای حول محور جمهوری اسلامی منجر شود. موضوعی که در اسنادی چون ایران‌۱۴۰۴ و تبدیل شدن ایران به ام‌القراء جهان اسلام و مدل مناسبی برای توسعه براساس نظریات حکومتی اسلامی قابل مشاهده می‌باشد.

۱۰) ظرفیت مناطق آزاد برای پایش و بررسی صحت و سقم طرح‌های سرمایه‌گذاری خارجی و الگوهای مدیریتی دیگر مزیت مناطق آزاد در سطح کشور است که آنها را قادر می‌سازد به پایلوتی برای موارد فوق تبدیل کرده و از هدر‌رفت سرمایه و اعتماد عمومی و آسیب‌های مختلف به بخش بیشتری از کشور جلوگیری به عمل آورد.

برای ایران قرن پانزدهم از نتایج عملکرد قرن چهاردهم چه باید کرد؟

بر این اساس و به منظور ادای تکلیف و دین به شهدای ایران عزیز از دوران مشروطیت تا پیروزی انقلاب اسلامی و تا عصر شهدای مدافع حرم؛ موارد ذیل جهت بهره‌برداری نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی، مدیران و کارکنان عزیز مرکز پژوهش‌ها، دبیرخانه محترم شواریعالی مناطق آزاد و مدیران سازمان‌های مناطق و به ویژه ولی نعمتان مناطق آزاد یعنی بخش خصوصی تقدیم حضور می‌شود:

تمام مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی موفق زمانی به موفقیت رسیده‌اند که اقتصاد این کشورها از مناطق آزاد به عنوان یک پایلوت یا مرحله اولیه جهت تجارت هدفمند در اقتصاد جهانی استفاده کرده‌اند. یعنی ابتدا استراتژی توسعه این کشورها در راستای تجارت هدفمند در اقتصاد جهانی تدوین شده، سپس به دلیل اینکه سرزمین اصلی آمادگی پیاده کردن این استراتژی را نداشته، مناطقی طراحی و تاسیس شده‌اند تا قوانین و مقررات تجارت آزاد با کمترین موانع اداری و بیشترین تسهیلات و امتیازات برای سرمایه‌گذاری خارجی در آنجا اجرا شود. وقتی نتیجه این سیاست‌ها در منطقه آزاد تجربه شد، مرحله به مرحله این قوانین عملی شده در مناطق آزاد را به سرزمین اصلی تعمیم می‌دهند.

۱) در معدود مقالات علمی موجود در سطح کشور یک نکته مشهود می‌باشد: کمبود، نبود و به ویژه وجود آمارهای متفاوت از عملکرد مناطق آزاد در دوره‌های زمانی و در شاخص‌های مختلف است. موضوعی که در این میان پژوهشگران بر آن تاکید دارند، این واقعیت است که یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف این مناطق، عدم ارائه گزارش‌های دقیق از عملکرد مناطق و در نتیجه عدم ارزیابی و آسیب‌شناسی آن به منظور شناسایی مشکلات و رفع آنها جهت بهبود روندهای گذشته است.

در نتیجه ابتدا به ساکن باید مسئولیت وضع موجود از سوی مدیران عالی رتبه دبیرخانه و مدیران عامل مناطق آزاد پذیرفته شود و براساس آن آمارهای دقیق و مبتنی بر واقعیت که دارای تحلیل کارشناسی از دلایل موفقیت و یا عدم حصول به نتیجه می‌باشند، از سوی این نهادها به افکار عمومی، مسئولین و نهادهای علمی کشور ارائه شود.

۲) مناطق آزاد از مدل و نهاد تحقیقاتی برای بررسی فرصت‌ها و چالش‌های خود در طول سه دهه گذشته محروم بوده و می‌باشند. یعنی در فراسوی تحقیقات متنوع موجود، مرکز تجمع و هدفمندی الگوهای تحقیقاتی در حوزه‌های مختلف کارکردی و کارویژه‌های مناطق آزاد در سطح کشور موجود نبوده و الزامی حیاتی است. چرا؟ چون هنوز نمی‌دانیم مناطق آزاد چیست؟ و چگونه و در چه مسیری می‌توان از آن استفاده کرد؟

۳) اجرای قانون از سوی تمام اعضای شورای عالی مناطق آزاد، امری که به تعهد دولت و شخص رئیس‌جمهور به عنوان رئیس شورای عالی مناطق آزاد در قبال تعهد به اجرای قانون اساسی و نمایندگان مجلس به عنوان قوه نظارتی بر حسن اجرای قانون و نمایندگان مردم باز می‌گردد. مثال معرف وضع حال مناطق آزاد در قبال عدم اجرای قانون از سوی مجری و متعهدین را باید به تلاش برای هل دادن ماشینی برشمرد که بنزین و یا برق لازم در باطری خود برای حرکت نداشته و با هل دادن ظرف سه دهه گذشته حرکت می‌کند.

۴) عدم تعمیم آیین‌نامه‌ها، قوانین و مقررات سرزمین اصلی به مناطق آزاد در حوزه‌های گمرکی، بانکداری، بیمه‌ای، مالیات و دارایی و ارزش افزوده. موضوعی که تعهد دولت برای اجرا و مجلس برای نظارت و مناطق آزاد برای پیگیری از همه مبادی من‌جمله دیوان عدالت اداری را حائز اهمیت می‌کند.

۵) تغییر جایگاه حاکمیتی دبیرخانه از وزارت اقتصاد به حوزه معاونت اول رئیس‌جمهور با نهادی چابک که به جای مدیریت بر مناطق براساس الگوی ادارات کل تابعه خود، به نهادی هماهنگ کننده و پیگیر رفع مشکلات اجرای قانون از سوی اعضای شورا تغییر جایگاه پیدا می‌کند. در نتیجه ابتدا باید تبصره ماده‌۲۳ قانون بودجه سال‌۹۶ ملغی شده و در ادامه در قالب لایحه‌ای جدید، مناطق آزاد و دبیرخانه شورایعالی به حوزه شرح وظایف معاون اول رئیس‌جمهور ارتقاء یابد.

۶) در حوزه کاری و ارتباطی و به تبع آن نظارتی مجلس بر عملکرد مناطق آزاد، این مناطق از حوزه اختصاصی کمیسیون اقتصادی باید خارج شوند؛ چراکه مناطق آزاد از صنعت، تا گردشگری، از سیاست خارجی تا امنیت ملی، از حوزه‌های اجتماعی تا نظام برنامه‌ای و بودجه‌ای کشور را در مدل کوچک مدیریتی خود به کار می‌گیرند. در نتیجه محدود کردن حوزه ارتباطی با کمیسیون اقتصادی، در واقع به عدم استفاده از ظرفیت‌های مجلس در حوزه‌های دیگر کاری مناطق آزاد منجر می‌شود. مدیران مناطق آزاد باید توجه داشته باشند که باید از همه توان مجلس در مسیر اجرای قانون و دستیابی به اهداف مناطق بهره گیرند، نه از یک کمیسیون خاص.

۷) ایجاد شهرک‌های تخصصی و اختصاصی کشورهای منطقه (مثلا در ماکو و چابهار مابین هند و ترکیه، از طریق ایجاد شرکت‌های مشترک ایرانی، ترکی و هندی) که الگوی عملیاتی راهبرد رهبری در منشور اقتصاد مقاومتی را به اجرا درمی‌آید؛ چراکه در دوران جهانی شدن اقتصاد و تبدیل شدن بلوک‌های اقتصادی و جغرافیایی به مدلی برای بهره‌برداری از فرآیندها و روندهای جهانی شدن می‌توان با تعامل با اقتصادهای منطقه‌ای در عرصه جهانی، با در نظر گرفتن منافع اقتصاد ملی یک اقتصاد پویا و با فناوری مدرن داشت.

۸) تعامل میان مناطق آزاد و وزارت امور خارجه از طریق برگزاری جلسات کاری، در سطح معاونت اقتصادی آن وزارتخانه و با سفرای ایران، به حدی که این مناطق در بسته‌های اطلاع‌رسانی و سرمایه‌گذاری سفارتخانه‌های جمهوری اسلامی ایران در سطح منطقه و جهان در اولویت قرار گرفته و سفیر و رایزن اقتصادی با اشراف و تعهد کامل نسبت به معرفی فرصت‌ها و جذب سرمایه‌گذار اقدام کند.

۹) ایجاد میز مناطق آزاد در کمیسیون‌های مشترک اقتصادی با کشورهای مختلف.

۱۰) انعقاد قراردادهای تجارت ترجیحی با کشورهای همسایه، اتحادیه‌های منطقه‌ای که کشورمان عضو آن بوده و کشورهایی که در مسیرهای ترانزیت بین‌المللی با آنها دارای منافع مشترک می‌باشیم. این فرصت به مزیتی برای افزایش دسترسی ارزان‌تر کالاهای ایرانی به بازارهای منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای منجر می‌شود.

۱۱) بهره‌گیری دبیرخانه و سازمان‌های عامل مناطق آزاد از ظرفیت‌ها و توانمندی‌های بخش خصوصی در معادلات و مراودات میان نهادی خود که به ابزاری برای چانه‌زنی، صدق مدعای حضور سرمایه‌گذار واقعی و ارتباط میان نهادی با بخش خصوصی سرمایه‌گذار در حوزه‌های تولیدی، بازرگانی، خدماتی و گردشگری در مناطق آزاد منجر می‌شود.

۱۲) ایجاد ارتباط نهادینه شده و هدفمند میان بخش خصوصی مناطق آزاد، میان نهادهای بخش خصوصی مناطق و نهادهای ملی (اتاق‌های بازرگانی و انجمن‌های صنفی) و نهادهای بین‌المللی بخش خصوصی به تقویت این نهادها در عرصه ملی و منطقه‌ای کمک شایان توجهی نموده و برای دیپلماسی غیررسمی و مردم‌نهاد کشورمان، فرصت‌ها و مزیت‌های جدید را خلق می‌کند.

۱۳) تمسک به قوانین فرادستی همچون سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، اجرای اصل‌۴۴ قانون اساسی، اسناد دائمی توسعه کشور می‌تواند در مسیر اجرای قانون، در میز مذاکره و در عرصه چالش با دیگران به نفع مدیران دولتی و فعالین بخش خصوصی مناطق آزاد، کارکرد مثبتی داشته باشد.

۱۴) ارتقاء کیفیت نیروی انسانی، توان مدیریتی مناطق آزاد، که خود یکی از پاشنه‌های آشیل در دستیابی به اهداف مناطق آزاد ارزیابی می‌شوند. این امر را می‌توان از مامور بودن، غیرمتخصص بودن، دارای ذهنیت و تجربه در سطح ادارات یک شهرستان (بدون فرصت‌های سرمایه‌گذاری و ارتباطی بین‌المللی) بودن، وابستگی به جناح‌های سیاسی غالب و پیروز در انتنخابات بودن، غیربومی بودن و مهم‌تر اینکه، عدم وجود نگاه خدمتگذار و اجرای تعهد ملی خود نسبت نگاهداشت سرمایه‌گذاران در میان پرسنل و مدیران مناطق آزاد در گذر سه دهه گذشته مشاهده کرد. گرچه این ضعف منافاتی با خدمات بدنه اصلی مدیریتی و نیروی انسانی مشغول به خدمت در این مناطق نمی‌باشد، افرادی که در کنار سرمایه‌گذاران در گذر زمان، اندک موفقیت‌های کنونی را خلق کرده و نگاه داشتند.

گزارش:

محمدصادق مبرهن‌نیاکان (دبیر اجرایی شورای هماهنگی و همکاری فعالین اقتصادی مناطق آزاد)

رحمان سادات‌نجفی (رئیس هیات مدیره شورای هماهنگی و همکاری فعالین اقتصادی مناطق آزاد)

مرضیه حسینی (کارشناس مناطق آزاد)

مجید صیادنورد (کارشناس مناطق آزاد)

ممکن است شما دوست داشته باشید
ارسال یک پاسخ

آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد.

2 × 5 =